O multimodalismo no Brasil: implicações jurídico-econômicas

Alysson Silva dos Santos

SUMÁRIO: 1. Sistemas de transporte: fator de estratégia competitiva no mercado global; 2. Importância do transporte de cargas para a logística empresarial; 3. Natureza Jurídica do Contrato de Transporte; 4. O papel exercido pelo Operador de Transporte Multimodal; 5. Conseqüências jurídico-econômicas das rotas de Transporte Multimodal no Brasil; 6. O multimodalismo como estratégia para um corredor comercial no Mercosul; 7. Considerações finais; 8. Bibliografia.

1. Sistemas de transporte: fator de estratégia competitiva no mercado global

Sob o aspecto da integração global emergente pode-se observar que durante as últimas décadas desprenderam-se inovações que vêm transformando a estrutura e as características competitivas de diversos ramos de negócios, desde refrigerantes às telecomunicações. O paradigma de gestão empresarial propõe primeiro a demanda, depois a oferta e finalmente a concorrência. Recentemente, observa-se que as estratégias das empresas vêm sendo globalizadas, ou seja, é crescente a parceira de empresas de diferentes países, especialmente entre os países da Tríade: Alemanha, Estados Unidos e Japão, a fim de estabelecerem geração de tecnologia, além de outras estratégias comerciais (MALDONADO, 1999: 103-121).
O mercado global emergente propõe assustadores desafios estratégicos e organizacionais. Neste cenário de integração e de concorrência global, foi estabelecido dentro das políticas estratégias, na esteira da segunda guerra mundial, os aperfeiçoamentos técnicos, junto com os investimento substanciais em portos, especialmente o transporte de containers e sistemas modulares, roll on/roll off (YOSHINO, 1996: 64). Fatores que têm contribuído não apenas para uma considerável redução nos custos internacionais de transporte, como também representa substancial diferença competitiva, na medida em que seus produtos tornam-se mais atraentes por permitir a prática de preços menores, sem a diminuição da qualidade.

2. Importância do transporte de cargas para a logística empresarial

A fórmula clássica da competição empresarial corresponde à busca constante de dois objetivos: a redução do preço sem comprometimento da margem de lucro e a melhoria da qualidade dos produtos ou serviços oferecidos ao mercado, visto que, ambos: preços atraentes e qualidade dos produtos ou serviços fazem a conquista dos mercados consumidores. No âmbito concorrencial das empresas a redução dos custos operacionais representa vantagem competitiva, na medida em que, torna-se mais barato ao empresário o oferecimento do seu serviço ou produto ao mercado consumidor.
Justifica-se dentro da lógica da concorrência acirrada empresarial a consolidação das tecnologias de administração, que têm por sinônimo o termo logística palavra emprestada da tecnologia de guerra, que se refere ao planejamento e à execução da infra-estrutura necessárias às funções militares bélicas, como o transporte de armas, munição de suprimentos e pessoal, organização do hospital, manutenção dos veículos de combate e etc (COELHO, 2000: 151).
O objetivo da consolidação em questão é atingir condições operacionais (produção, transporte, distribuição e armazenagem) de menores custos e eficientes, por parte dos gestores e empreendedores, compreendendo estes últimos aqueles que se utilizam de um instrumento específico chamado de inovação, meio pelo qual se exploram as mudanças como uma oportunidade para um negócio diferente (DRUCKER, 1987: 25).
A logística de empresas comerciais (importadoras, exportadoras, varejistas e distribuidoras) possui como principal elemento de composição além da armazenagem, o transporte de cargas, cujo contrato se aperfeiçoa pelo simples acordo de vontade das partes contratantes.

3. Natureza Jurídica do Contrato de Transporte

Por contrato de transporte entende-se aquele em que uma pessoa ou empresa se obriga a transportar pessoa ou coisa, de um local para o outro, mediante o pagamento de um preço (MATINS, 2000: 195). Constitui o contrato de transporte de coisas (mercadorias) uma atividade vital para a comercialização, visto que viabiliza a circulação das mercadorias.
Não se confunde o contrato de transporte, seja com a locação de serviços, seja com o depósito, apesar de possuir elementos de ambos os tipos contratuais. É, portanto, contrato autônomo, pois enquanto na locação de serviços a prestação deve ser executada pessoalmente pelo locador, no contrato de transporte a empresa que se incumbe de transportar a mercadoria pode fazê-lo individualmente, ou por intermédio de terceiros, por fim enquanto no depósito o depositante é obrigado a entregar a coisa no lugar em que foi depositada, no contrato de transporte, o transportador deve entregá-la em lugar diverso daquele em que lhe foi entregue, apesar de ambos (depositante e transportador) receberem a coisa e se obrigarem a guardá-la convenientemente (Código Civil, art. 1266 e Código Comercial art. 99).
O Código Comercial (CCom) não possui um capítulo especial dedicado ao transporte terrestre, como acontece com outros contratos, apenas se refere, nos artigos 99 a 118, aos condutores de gêneros e comissários de transporte, o que considerava meros “agentes auxiliares do comércio” (Título III da 1ª parte do CCom), limitando-se a tratar de suas atribuições e responsabilidades e incluindo entre estes condutores “os barqueiros e tropeiros”, além de quaisquer outros que se encarreguem do transporte, mediante o pagamento de uma comissão, frete ou aluguel (Martins, 2000: 196).
Mesmo com o notório desenvolvimento tecnológico dos meios de transportes e sistemas operacionais, o atual Código Comercial, que data de 1850, dispõe de diversas regras fundamentais para solução de eventuais contendas nos dias atuais. Nesse sentido, temos a responsabilidade do condutor ou transportador, que começa à “correr desde o momento em que recebe as fazendas (mercadorias), só expirando depois de efetuada a entrega” (art. 101 do CCom), portanto o transporte corre por conta e risco do transportador, salvo os casos de vícios próprios da mercadoria, força maior ou caso fortuito (art. 104 do CCom).
A responsabilidade do transportador, contudo será limitada às mercadorias constantes da cautela ou recibo (art. 104 do CCom) e se as avarias apenas servirem para diminuir o valor dos gêneros, responderá apenas pela diminuição do valor (art. 106 do CCom).
Da cautela ou recibo do art. 100 do Código Comercial chegou-se, através de lenta evolução, ao conhecimento de frete (ou de transporte) que foi introduzido pela prática nas estradas de ferro de São Paulo (cujo regulamento geral de transportes foi aprovado em 1912 e 1913 pelo Governo Federal), teve no Decreto n. º 19.473, 10 de dezembro de 1930, a sua consagração legal, decreto este que só foi esclarecido e ligeiramente alterado pelos Decretos n. º 19.754, 18 de março de 1931, 20.454, de 29 de Setembro de 1931 (que permitiu e disciplinou o conhecimento emitido com a cláusula não à ordem), Decreto n. º 21.736 de 17 de agosto de 1932, e pelo Decreto-lei n. º 4.938, de 9 de novembro de 1942 (ALMEIDA, 1999: 276).
O Novo Código Civil contempla, diferentemente do Código Comercial vigente, capítulo que trata especialmente Dos Transportes, abrangendo três seções: Seção I, Disposições gerais (artigos 730 a 733); Seção II, Do transporte de pessoas (artigos 734 a 742) e a Seção III, Do transporte de coisas (artigos 743 a 756).
O contrato de transporte inicia a sua execução no momento em que a coisa é recebida pela pessoa que se obriga a transportá-la e termina sua execução no instante em que a mesma é entregue ou posta à disposição do destinatário. Neste tipo contratual temos como figuras intervenientes: a pessoa que entrega a mercadoria para ser transportada, no caso, o remetente ou expedidor, que o Código chama de carregador (art.100); a pessoa que recebe a mercadoria, encarregando-se de transportá-la, isto é, o transportador, que o Código denomina de condutor (arts. 100 e segs.) e a pessoa a quem a mercadoria é destinada e a quem cabe recebê-la, denominado destinatário.
O Código Comercial cita uma quarta pessoa, o comissário de transporte, que é aquele que está encarregado de receber a mercadoria e fazê-la transportar para entregá-la ao destinatário. “Não é um comissário comum” – esclarece Carvalho de Mendonça – “e sim verdadeiro e próprio condutor, que assume obrigação não de efetuar diretamente o transporte, porém de fazê-lo realizar por outros”.
Afirma, o mencionado comercialista, que aquela figura desapareceu, sendo substituída por agências ou empresas de expedição, que passaram a efetuar tais operações.

4. O papel exercido pelo Operador de Transporte Multimodal

O contexto atual da logística, influenciado por novas tecnológicas, demonstra não apenas a mudança dos meios de transporte, antes realizado por animais ou barcos e atualmente por navios, trens, veículos automotores e aeronaves, mas, sobretudo, revela uma nova realidade organizacional que operacionaliza a atividade de transporte de cargas nos dias atuais. Diante desse novo panorama marcado de um lado pela constante especialização e desenvolvimento tecnológico das empresas de transporte e de outro pela necessidade de alternativas para se reduzir custos operacionais, surge o Operador de Transporte Multimodal (OTM) de cargas instituído, no Brasil, pela Lei 9.611 de 19 de fevereiro de 1998 e regulamentado, pelo Decreto n. º 3.411, de 12 de abril de 2000, empresas que funcionam como substitutas das atuais empresas de expedição e do antigo comissário de transporte.
O OTM constitui toda a pessoa jurídica, transportador ou não, que por si só ou através de outra que atue em seu interesse, celebre um contrato de Transporte Multimodal de Cargas (TMC), como principal e não como agente, no interesse do expedidor, ou de transportadores que participem das operações de transporte multimodal, assumindo a responsabilidade pelo seu cumprimento (art. 1º, alínea d, do Acordo sobre Transporte Multimodal Internacional entre os Estados Partes do Mercosul, 16 de dezembro de 1994).
O TMC, que trás a figura do OTM como o principal responsável, nasceu da necessidade do transportador em recorrer aos serviços de outros transportadores, por não possuir meios próprios para fazer chegar a mercadoria ao ponto de destino. Como antecessor e precursor do TMC tem-se o transporte intermodal, instituído pela Lei n. º 6.288, de 11 de dezembro de 1975, e regulamentado pelo Decreto n. º 80.145, de 15 de agosto de 1977, caracterizado quando as mercadorias, transformadas em unidades de cargas (conteiners), eram transportadas utilizando-se duas ou mais modalidades de transporte.
Por definição o TMC configura-se como aquele realizado por dois modos de transporte, pelo menos, em virtude de um contrato, desde determinado lugar em que um Operador (empresa devidamente registrada) toma as mercadorias sob sua custódia, até outro lugar designado para sua entrega, compreendendo, além do transporte em si, os serviços de coleta, unitização ou desunitização da carga por destino, armazenagem, manipulação e entrega da carga ao destinatário, abarcando os serviços que foram contratados entre a origem e o destino, inclusive os de consolidação e desconsolidação das cargas (art. 1º, alínea a, do Acordo sobre Transporte Multimodal Internacional entre os Estados Partes do Mercosul, 16 de dezembro de 1994 e art. 3º da lei n. º 9.611 de 19 de fevereiro de 1998).
O documento que comprova a celebração do contrato do Transporte Multimodal (o encontro de vontades em virtude do qual um Operador de Transporte Multimodal se compromete, pelo pagamento de um frete, a executar ou a fazer executar tal modalidade de transporte) e comprova a recepção das mercadorias pelo OTM (comprometendo-se este a entrega-las conforme as cláusulas desse contrato) é o chamado Conhecimento de Transporte Multimodal de Cargas (art. 1º, alínea c do Acordo sobre Transporte Multimodal Internacional entre os Estados Partes do Mercosul, 16 de dezembro de 1994). Esse documento é considerado um título de crédito, representativo das mercadorias nele mencionadas, e por tal, sujeitos às regras específicas na lei expressamente estatuídas a respeito dos conhecimentos, assim como, o simples conhecimento de transporte.
Para exercer a atividade de Operador serão necessários a habilitação prévia e o registro na Secretaria-Executiva do Ministério dos Transportes. O interessado para inscrever-se no registro da categoria deverá apresentar ao Ministério dos Transportes: ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de sociedade comercial, no caso de sociedade por ações, acompanhado de documentos de eleição e termo de posse de seus administradores; registro comercial, no caso de firma individual; inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ, do Ministério da Fazenda, ou no extinto Cadastro Geral de Contribuintes – CGC, para o caso de cartões ainda com validade ou, no caso de empresa estrangeira, a inscrição do seu representante legal; e apólice de seguros que cubra a sua responsabilidade civil em relação às mercadorias sob sua custódia (do art. 3º do decreto n. º 3.411 de 12 de abril de 2000).
Além do registro no Ministério de Transportes, os Operadores de Transporte Multimodal dependem, para funcionar, de habilitação prévia da Secretaria da Receita Federal, para fins de controle fiscal e tributário. Para isso, o Operador deve comprovar o registro no Ministério dos Transportes, garantia de crédito tributário suspenso e interligação ao Siscomex.
No campo do controle aduaneiro e das responsabilidades, a lei estabelece que os processos de desunitização, armazenagem, consolidação e desconsolidação de cargas na importação, mais a conclusão da operação de transporte no regime especial de trânsito aduaneiro, deverão ser realizados em recinto alfandegado. O mesmo ocorre no caso de transbordo de mercadorias.
O OTM pode fazer a descarga direta de produto de importação que permanecerá em recinto alfandegado, aguardando despacho aduaneiro. Ele pode também se credenciar junto à Receita Federal como preposto de importador ou exportador, em qualquer operação de comércio exterior, inclusive no despacho de bagagens de viajantes. Poderão ser credenciados os administradores e empregados das empresas.
Entre as responsabilidades, qualquer erro no lançamento de Conhecimento de Transporte Multimodal de Cargas cometido por seu expedidor, ou qualquer problema no condicionamento ou embalagem, não eximem a obrigação fiscal do OTM. Se a carga sofrer dano ou avaria, será lavrado um “Termo de Avaria” pelo recebedor da carga, mas recai sobre o Operador toda a responsabilidade tributária, garantindo o direito de regresso a quem causou o dano.
No caso de prejuízos resultantes às mercadorias causados pelo Operador, o valor será o indicado na Fatura Comercial e seu valor aduaneiro será apurado de acordo com o disposto pelo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) em 1994; se a mercadoria for nacional, o valor é o que consta na Nota Fiscal, de acordo com o disposto no Regulamento de Imposto sobre Produtos Industrializados. Se o expedidor da carga não declarar o valor das mercadorias importadas, a responsabilidade tributária do OTM será determinada pela aplicação da valoração aduaneira.
O não cumprimento das normas que consta na lei estará sujeito às sanções administrativas de advertência, suspensão, proibição, cancelamento ou cassação de registro. A lei ainda altera o artigo 82 do Regulamento Aduaneiro, que trata dos responsáveis solidários, incluindo a figura do Operador de Transporte Multimodal.

5. Conseqüências jurídico-econômicas das rotas de Transporte Multimodal no Brasil

Utilizando-se do recente aparato legislativo sobre OTM e por meio da análise de rotas de TMC praticadas no Brasil, especialmente as rotas que utilizam a Hidrovia Tietê-Paraná, o Rio Madeira e o Rio São Francisco, além da colheita de dados e o posicionamento crítico de entidades governamentais como a Secretaria de Transportes de Pernambuco e o Ministério dos Transportes e de organizações sociais da iniciativa privada, torna-se possível uma compreensão dos reflexos jurídico-econômicos ao se identificar o papel exercido pelo OTM e as conseqüências econômicas deste para a logística empresarial.
Na prática temos grandes investimentos na realização de rotas alternativas de transporte, com a utilização de diversos modais, no sentido de reduzir sensivelmente os custos agregados ao preço final dos produtos.
Com efeito, a Hidrovia Tietê-Paraná, está facilitando o escoamento da safra de grãos da Região Centro Oeste para o Sudeste e parceiros do Mercosul, assim como viabiliza a saída da produção das indústrias do interior paulista. Outra hidrovia que vem consolidando sua importância é a do Rio São Francisco (pólo produtor de frutas no Nordeste), pois abarcará também a produção de soja que cresce ano a ano na região de Barreiras, no oeste da Bahia. Segundo a Revista Ferroviária de junho de 2000, atualmente essa região produz um milhão e seiscentas mil toneladas de grãos, sendo um milhão apenas de soja, a previsão é que havendo o devido escoamento, a produção possa quadruplicar. O caminho multimodal planejado para a região utilizará rodovias, o Rio São Francisco e ferrovia com destino ao porto de Aratu, a 50 km (cinqüenta quilômetros) de Salvador. Apontam os especialistas em logísta que haverá uma economia de vinte e dois por cento no custo do transporte com a utilização da referida rota. Outro exemplo importante a ser levado em consideração é do Grupo Maggi que investiu noventa e cinco milhões de dólares numa frota de barcaças controladas por satélite para estabelecer uma rota de transporte alternativa. A soja percorre de caminhão novecentos quilômetros de Sapezal, na Chapada dos Parecis, até Porto Velho, em Rondônia, onde é colocada nas barcaças, que seguem pelo Rio Madeira até o porto de Itaquatiara, seguindo em navio para Europa e Ásia. Essa rota garante uma economia de aproximadamente vinte e dois dólares por tonelada, segundo Luiz Antonio Pagot, diretor-superintendente da Hermasa, empresa de logística ligada ao grupo Maggi (Fonte: Web site da Revista Ferroviária).
O apanhado das mencionadas rotas permite preliminarmente demonstrar uma redução em torno de 20% (vinte por cento), no custo de transporte. Sem embargos, temos por meio desse dado percentual a possibilidade de apontar o que representa a inserção de empresas especializadas que atuem como OTM, viabilizadoras e responsáveis por um sistema organizacional de transporte diferenciado, trazendo a baila conseqüências vantajosas e desvantajosas para uma eficiente logística empresarial.
O TMC apresenta dificuldades de implementação, uma delas constitui a exigência legal de apólice de seguros que cubra a responsabilidade civil do OTM sobre as mercadorias em sua custódia. O mercado segurador vem encontrando dificuldades para estabelecer as condições específicas para essa cobertura. Não existem dados históricos que permitam estimar os custos das apólices. Por isso, a tendência é fixar taxas elevadas. Para contornar o problema, técnicos da Susep – Superintendência de Seguros Privados estão excluindo da cobertura um grande número de situações: a lista de itens não cobertos ultrapassa a quantidade de itens cobertos. No entanto, a principal problemática para implementação no Brasil do TMC constitui a cobrança do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que atualmente é reincidente sobre a mercadoria que é transportada num sistema envolvendo vários modais, o que dá margem a um efeito cascata do tributo.
Apesar dos problemas com sua implementação o TMC promove uma integração racional, por intermédio do OTM – que se responsabiliza além do transporte em si pelos serviços de coleta, unitização, desutinização, movimentação, armazenagem e entrega de carga ao destinatário – sistematizando e controlando todo o processo de transporte. Como conseqüências vantajosas temos não só a desburocratização do sistema logístico, com a eliminação de pilhas de documentos, mediante a emissão do Conhecimento de Transporte Multimodal (documento único), pelo Operador, mas também maior eficiência jurídica, no que tange a obrigação contratual, marcada pela transparência entre as partes e voltada para o cumprimento do prazo contratado, realizando-se, portanto, um sistema de transporte onde as mercadorias transitam com mais segurança e eficiência, realizando um tempo (time) certo na entrega, ou seja, sem atrasos. Percebe-se em termo econômico-financeiro uma otimização da relação custo / benefício, tanto pela redução dos custos operacionais de transporte, em torno de 20% (vinte por cento), quanto pelo aumento da eficiência na relação jurídica. Há nesse contexto a redução dos riscos, com o conseqüente aumento da escala da produção (produtividade), que significa além de grande vantagem competitiva no mercado, o benefício social gerado pela redução do preço final dos produtos.

6. O multimodalismo como estratégia para um corredor comercial no Mercosul

O multimodalismo no Brasil, sob o aspecto geográfico, devido a natural extensão de rios navegáveis que possui, apresenta-se como uma importante estratégia na distribuição de produtos das áreas produtivas, não apenas para outras localidades do país, mas também, para outros países da América do Sul, particularmente os parceiros do Mercosul, a um custo menor, o que representa conseqüentemente uma sensível vantagem competitiva para as empresas nacionais. Com efeito, pode-se apontar o Transporte Multimodal de Cargas, no Brasil, como um instrumento estratégico dentro do cenário de integração global emergente, especialmente para os países que fazem parte do Mercosul. Como exemplo de efetivação dessa estratégia geopolítica tem-se o início da construção da primeira linha hidroferroviária do Mercosul, cerca de 1,7 Km (mil e setecentos quilômetros) de extensão, cuja conclusão está projetada para o segundo semestre de 2001. A linha fará a ligação entre Santa Vitória do Palmar (extremo sul do Rio Grande do Sul, na divisa com o Uruguai) e São Paulo. Na prática, trata-se de um caminho que ligará São Paulo até Montevidéu por via férrea e náutica, servindo também para uma aproximação com Buenos Aires (Folha de São Paulo, 29.03.01).

7. Considerações finais

Apesar do Transporte Multimodal de Cargas, ser uma realidade no Brasil, disposto a promover a desburocratização do sistema logístico, constituir uma vantagem competitiva, pela transparência na relação jurídica e aumento da escala de produção (produtividade) e representar um benefício social, gerado pela diminuição do preço final dos produtos, há também problemas que vão além de sua implementação.
Nesse sentido, há a necessidade de instalações e equipamentos adequados na origem, no trânsito e no destino da carga, em outras palavras, significa uma atuação competente de empresas especializadas como Operadores de Transporte Multimodal. Com efeito, faz-se também necessárias a atuação de políticas que melhorem as condições portuárias e promovam a ampliação e recuperação da malha ferroviária e rodoviária a fim de que tais empresas realizem seus serviços de maneira satisfatória. Por fim o multimodalismo deve ser compreendido não apenas como um instrumento estratégico a serviço de algumas empresas, mas como uma estratégia nacional dentro do mercado global emergente, particularmente do Mercosul.

8. Bibliografia

COELHO, Fabio Ulhoa: Curso de direito comercial, vol. III. São Paulo, Saraiva, 2000.

DRUCKER, Peter: Inovação e espírito empreendedor. São Paulo, Pioneira, 1997

DUARTE, Patrícia Costa. Um estudo de caso na estação aduaneira do interior–Itajaí.http://eps.ufsc.Br/disserta99/costa/index.htm

FERROVIÁRA, Revista. OTM agora é legal. http://www.revistaferroviaria.com.br/materia4.htm (01/21/01, 23h).

LASTRES, Helena M. M. e ALGABLI, Sarita. Informação e globalização na era do conhecimento. Rio de Janeiro: Campus, 1999.

MATINS, Fran: Contratos mercantis. Rio de Janeiro, Forense, 2000.

MENDONÇA, Carvalho. Tratado, vol. II, 2ª parte, n. º 1.100.

SOUZA, Carlos A.F. de Souza. Operador de transporte multimodal. http://page.folhanet.com.br (13/12/00, 22h).

VIEIRA, Hélio Flávio. O Transporte Multimodal. http://www.eps.ufsc.br/dissesta96/helio/intro/intro.htm (02/15/01, 22h).

YOSHINO, Michael Y. e RANGAN, U. Srinivasa, tradução José Eduardo Ribeiro Moretsohn. Alianças Estratégicas. São Paulo, Makron Books, 1996.

Web site do Ministério dos Transportes
http://www.transportes.gov.br

Alysson Silva dos Santos é Advogado em Recife, Pós-graduando em Business: Empreendedorismo e Gestão Empresarial pela Universidade Federal Rural de Pernambuco e aluno especial do Mestrado em Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco.