Edvard de Castro Costa Júnior
Advogado especialista em direito administrativo,
constitucional, trabalhista e civil.
Escritório de assessoria jurídica às
prefeituras da Microregião de Guanambi/BAa e Irecê/BA.
——————————————————————————–
Foi deferida liminar nos termos postulados.
Decisão constando no Diário do Estado da Bahia do dia 04.05.2000 – Relator Desembargador Aloísio Batista.
——————————————————————————–
EXMO. SR. DR. DESEMBARGADOR ? PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO ………
A PREFEITA DO MUNICÍPIO DE …………….., ESTADO ……, (nome)………….., brasileira, casada, prefeita municipal, RG ………….., CPF Nº ……………., residente e domiciliada à ………………, por seu advogado adiante assinado ( mandato anexo), com fundamento nos art. 134, inciso VII, da Constituição do Estado …………., c/c o art. 175 e seguintes do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado ……………. ? Resolução n. 3, de 23/08/1999, vem, perante Vossa Excelência, propor a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido CAUTELAR LIMINAR, em manifestação ao artigo 8º, inciso IV do art. 28 e alínea “c”, do parágrafo 8º, do art. 30, ambos da Lei Municipal nº 27, de 05 de abril de 1990, de origem do Poder Legislativo (Municipal)……, fazendo-o de acordo com os fundamentos seguintes.
1. CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A LEI MUNICIPAL DE N.º 27, DE 05 DE ABRIL DE 1999
A Câmara Municipal de ………….. /………., no uso de suas prerrogativas constitucionais, votou e promulgou a Lei Municipal de n. 27 / 05.04.1990, materializando a lei de auto-organização municipal, diante da autonomia de governo frente ao concerto federativo brasileiro, que gozam os municípios, ou seja, promulgou a Lei Orgânica do Município de …………. / ……….
Tal lei, obedecendo, em tese, as competências enumeradas, suplementares, administrativas, comuns e implícitas, assinaladas na Magna Carta de 88, modelou a organização governamental local .
Dentre outros termos, previu a referida lei municipal, afrontado a ordem constitucional :
Art. 8º – a aquisição de bens imóveis, por compra ou permuta, dependerá de prévia avaliação e de autorização legislativa .
Art. 28: É da competência exclusiva da Câmara Municipal:
…………….
IV- resolver definitivamente sobre convênios, consórcios ou acordos que acarretem encargos ou compromissos ao patrimônio municipal;
…………………..
art. 30 ? ……
parágrafo 8º – Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da Câmara:
……………..
c) alienação e aquisição de bens imóveis
Em síntese, essas são as disposições específicas da lei ora questionada. Cuida a presente Ação Direta de demonstrar, assim, os diversos vícios de constitucionalidade ocorrentes nos dispositivos legais nominados, para, desta forma, restaurar a ordem constitucional violada.
Porém, antes de adentrar no cerne do debate que se pretende promover, faz-se necessário tecer alguns comentários acerca da legitimidade e do interesse de agir do Alcaide Municipal, assim como sobre a competência desse E. Tribunal de Justiça para apreciar e julgar a presente ADIn, bem como, acerca da súmula 360 do Supremo Tribunal Federal .
2. DA LEGITIMIDADE E DO INTERESSE DE AGIR DO PREFEITO MUNICIPAL
A Constituição do Estado …………, em seu art. 134, elenca, de modo exaustivo, os legitimados para ensejar o debate judicial sobre a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face do Texto Magno Estadual. Sobre esses possíveis proponentes, a Constituição do Estado de 1989, reservou legitimidade para o prefeito municipal, suscitarem a inadequação de textos de leis ou atos normativos à ordem constitucional ( inciso VII, do dispositivo legal supra ) .
Ciente está o proponente que a simples legitimidade lhe conferi o direito à propositura da presente ação, imprescinde de demonstrar também possuir interesse na declaração de inconstitucionalidade do diploma legal atacado, este está implícito à própria função do órgão que chefia. Esse tratamento, que a priori poderia parecer diferenciado, na verdade resguarda o próprio fim para o qual tais proponentes (Chefes do Executivo Estadual ou dos Municípios, órgãos diretores do Poder Legislativo do Estado ou dos Municípios, Procurador Geral de Justiça, Procurador Geral da Defensória Pública, Conselho Seccional da OAB e partidos políticos) existem. Afinal, no dizer de Clèmerson Merlin Clève, esses legitimados “têm interesse em preservar a supremacia da Constituição por força de suas próprias atribuições institucionais” (A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p.121) .
Neste sentido, a proponente estar inteiramente demonstrada não só sua legitimidade, como também seu interesse na defesa do Poder, o qual externa e materializa a sua existência material, possibilitando, desta forma, o processamento da presente ação declaratória.
3. – PRELIMINAR DE MÉRITO. DA ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS ( artigo 8º, inciso IV do art. 28 e alínea “c”, do parágrafo 8º, do art. 30 ) DA LEI MUNICIPAL Nº 27/ 05.04.99 FRENTE À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. DA COMPETÊNCIA DO E. TRIBUAL DE JUSTIÇA DO ESTADO ……… PARA APRECIAÇÃO DA MATÉRIA.
Antes de demonstrar as diversas violações que os dispositivos legais específicos, que fazem parte do corpo da lei municipal n. 27 / 05.04.90, nominados acima, consubstancia à Constituição Estadual de 1989, cabe à proponente suscitar, preliminarmente, o exercício do poder-dever desse E. Colegiado em declarar incidentalmente o vício de constitucionalidade dos mesmos em comento frente à Carta Magna de 1988 .
Estabelece o art. 97 da Constituição Federal que todos e quaisquer Tribunais Pátrios, “por maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão (…) declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público”. Desta forma, consagrou a Lex Mater, fonte de poder real do Estado de Direito, o controle difuso de seus princípios e regras, atribuindo a órgãos outros que não o Supremo Tribunal Federal a competência para apreciar e, se necessário, afirmar a inadequação de textos normativos ao sistema constitucional vigente .
Dada a instituição ao STF de funções de Corte Constitucional, é evidente que não se está sugerindo a possibilidade de apreciação da matéria pelos Tribunais Estaduais, Federais ou Superiores, quando arguido diretamente o vício de constitucionalidade. Não se está, em outras palavras, pretendendo dizer que aos Tribunais Nacionais (excluído o STF) cabe também o controle concentrado da constitucionalidade das leis. A guarda da Constituição Federal, como já antes afirmado, cabe precipuamente ao Excelso Pretório; porém, aos demais tribunais é dado (dir-se-ia mais, é dever) defender a ordem constitucional, fazendo-o de modo incidental.
Corroborado, pela exclusão enumerativa do quanto disposto no art. 102, inciso I, alínea ” a “, da Constituição Federal de 88, que não encarcera nos casos de controle concentrado de constitucionalidade, sob a égide do Supremo Tribunal Federal, a apreciação de lide que tenha como objeto inconstitucionalidade de lei municipal face a Magna Carta de 88 .
Na presente hipótese, pois, o que quer a proponente promover é a declaração incidente, através da presente preliminar, da inconstitucionalidade do artigo 8º, inciso IV do art. 28 e alínea “c”, do parágrafo 8º, do art. 30, ambos da Lei Municipal nº 27, de 05 de abril de 1990 frente à Lex Legum ? mais especificamente, como se tratará adiante, face à violação que ela representa ao seu art. 2º .
Precisa-se reforçar que a declaração no presente item requerida é decorrente do controle difuso de constitucionalidade que a própria Carta Magna confere a todo e qualquer órgão julgador. Assim, não refoge da competência desse E. Pretório apreciar a matéria ora questionada, somente porque é ela analisada em relação à Lei Maior. Da mesma forma, e sob o mesmo fundamento, essa E. Corte não usurpará competência do C. Supremo Tribunal Federal se apreciar a questão como preliminar de mérito, na forma em que ora lançada.
Sobre essa questão, já se posicionou a própria Corte Suprema, corroborando a tese ora defendida. É o que se demonstra na Reclamação nº 526-7, suscitada pela Câmara Municipal de Indaiatuba (SP) contra a decisão do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que, apreciando a ADIn nº 347, declarou incidentalmente a inconstitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Federal, acatando preliminar como a presente:
“EMENTA:
Reclamação.
Inexistência de atentado à autoridade do julgado desta Corte na ADIN 347, porquanto, no caso, a ação direta de inconstitucionalidade foi proposta com a arguição de ofensa à Constituição Estadual, e não à Federal, em julgada procedente por ofensa ao art. 180, VII, da Carta Magna do Estado de São Paulo.
Não ocorrência de usurpação da competência desta Corte por ter o Tribunal de Justiça rejeitado a alegação incidente de que o citado artigo da Constituição do Estado de São Paulo seria inconstitucional em face da Carta Magna Federal. Controle difuso de constitucionalidade em ação direta de inconstitucionalidade. Competência do Tribunal de Justiça.
Reclamação improcedente.” (STF-Pleno, Reclamação nº 526-7, Rel. Min. Moreira Alves, v.u., pub. DJU 04/04/97, Seção I, p. 10524)
Reiterado, tal entendimento, na ADIn n. 209/DF :
EMENTA:
– DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO § 2º DO ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 6º, BEM COMO DOS ARTS. 7º, 8º E 13, TODOS DA LEI Nº 54, DE 23.09.1989, DO DISTRITO FEDERAL, DE CARÁTER MUNICIPAL: IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DA AÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM”.
Nos fundamentos extraí:
Ao ensejo da apreciação da medida cautelar, o Plenário da Corte enfrentou a questão relativa à legitimidade ativa “ad causam” e teve por preenchida essa condição da ação, conforme entendimento que, à época, era majoritário . Com efeito, a competência do Supremo Tribunal Federal, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, é a de declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, como está expresso no art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, quando afrontada esta última. E não de lei de natureza municipal. Em se tratando de lei municipal, o controle de constitucionalidade se faz, pelo sistema difuso – e não concentrado – ou seja, apenas no julgamento de casos concretos, com eficácia “inter partes” e não “erga omnes”, quando confrontado o ato normativo local com a Constituição Federal. 12. O controle de constitucionalidade concentrado, nesse caso, somente será possível, em face da Constituição dos Estados, se ocorrente a hipótese prevista no § 2º do art. 125 da Constituição Federal. Não é, porém, o caso dos autos, pois o que se pretende é que o Supremo Tribunal Federal, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, declare a inconstitucionalidade de Lei que, embora aprovada pelo Senado Federal, no âmbito da competência residual prevista no art. 16 do A.D.C.T., e sancionada pelo Governador do Distrito Federal, que tivera iniciativa de propô-la, tem o mesmo âmbito de uma Lei municipal, reguladora do parcelamento e aproveitamento do solo urbano, em face do que dispõem os artigos 29, 30, inc. VIII, 32, § 1º, da Constituição Federal. Se a Lei, na hipótese, excedeu, ou não, os limites da competência de um Município e, consequentemente, do Distrito Federal, é matéria de mérito. O que importa, porém, até aqui, é que a Constituição Federal não admite Ação Direta de Inconstitucionalidade, perante o Supremo Tribunal Federal, de lei de natureza municipal, mediante confronto com a própria Carta Magna. Precedentes: A.D.I. n 611, R.T.J. 145/491; A.D.I. nº 880-DF, D.J. de 04.02.94, p. 908, Ementário nº 1731-1 e A.D.I. nº 1.375, D.J de 23.02.96 Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, por impossibilidade jurídica do pedido, e, consequentemente, revogada a medida cautelar anteriormente concedida, porque prejudicada com o presente desfecho. Votação: Unânime. Resultado: Não conhecida e cassada a medida cautelar. VEJA ADI-569, ADI-611, RTJ-145/491, ADI-880, ADI-1375. N.PP.:(35). Análise:(SMK). Revisão:(JBM/AAF). Inclusão: 14/10/98, (SVF). Alteração: 19/10/98, (SVF).
Demonstrada, assim, a inafastável competência dessa E. Corte para aplicar o controle difuso de leis municipais face à Carta Republicana de 1988, cabe à proponente abordar, desta feita, as violações que os mencionados dispositivos legais da Lei Municipal n. 27 / 05.04.90 promove contra o texto da Lex Mater .
3 – 1. DA VIOLAÇÃO FORMAL AO DISPOSTO NO ART. 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA .
A Constituição Federal de 88, em seu Título I, exprime os mandamentos nucleares do Estado Brasileiro, instituindo os princípios políticos ? constitucionais, regentes da Federação nacional, coorporificando as decisões políticas fundamentais concretizas em normas conformadoras do sistema constitucional positivo pátrio, melhor, tais normas, na apreensão conceptual de sua substância, traduzida nas palavras do mestre Gomes Canotilho, in Direito Constitucional, 4ª ed., p. 121: constituem-se dos princípios definidores da formação do Estado, dos princípios definidores da estrutura do Estado, dos princípios estruturantes do regime político e dos princípios caracterizadores da forma de governo e da organização política geral .
Dentre um dos vetores que compõem a materialidade dos princípios constitucionais fundamentais adotados pela Magna Carta de 88, consta em seu …, a instituição como pilar constitutivo do Estado Brasileiro, o Princípio da Harmonia e Independência entre os poderes inerentes ao Estado de Direito:
Art. 2º – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Exprimindo a um só tempo, as funções dos tentáculos que externaram a vitalidade do Estado ? função legislativa, executiva e jurisdicional -, bem como, a compartimentação das áreas de atuação de cada poder, certo, que mais adiante, descreverá e discriminará, especificadamente o âmbito de competência funcional de cada um .
Portanto, o dispositivo constitucional supra, promove uma divisão entre os poderes constitutivos do Estado de Direto, a qual o Estado Brasileiro, utilizou como paradigma .
Para melhor compreensão da funcionalidade e da aplicabilidade do Princípio da Harmonia e Independência entre os Poderes, urge a convergência de determinadas ponderações, que assinalarão as matizes exatas que determinam a composição do seu espírito e serve de critério para sua exata apreensão e inteligência, dimensionando a lógica e a racionalidade encerradas neste, na composição do todo constitucional .
O Estado, como estrutura social, padece de vontade real e própria, urge a existência de tentáculos que fomentem, exprimam e materializem a expressão volitiva e pragmática estatal .
Estes se concretizam através dos denominados órgãos do Estado, cujo conjunto formam o Governo ( lato senso ), e exercem as funções do poder político. Sendo que este, o poder político, se manifesta mediante suas funções que são exercidas e cumpridas pelos órgãos do governo. Permitindo, concluir que o poder político, que em sua natureza é uno, indivisível e indelegável, se desdobra e se formata de várias funções .
Diante da evolução sócio ? histórica, o Estado, deixa de concentrar em um só órgão, as diversas funções que lhe possibilita atender e materializar a sua substância, para promover a divisão das funções governamentais, a órgãos diferentes, que se nominam de acordo com as respectivas funções que lhe cabem, formulando, expressando e efetivando setorizadamente a vontade estatal, obedecendo o conjunto harmônico e independente formador do governo ( lato senso ) .
A divisão de poderes, conjugando a marcha evolutiva histórica a o aporte pragmático, funda-se, em dois segmentos: um, decorrente de uma especialização funcional, expressando que cada órgão é especializado no exercício de uma função ( congresso, Câmaras ? função legislativa ; executivo ? função executiva ; judiciário ? função jurisdicional ); o outro, flui da independência orgânica, além da especialização funcional, é necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que postula ausência de subordinação .
Em termos específicos, apreendidos segundo o todo constitucional, entender-se-á por independência e harmonia dos poderes, nas palavras do mestre José Afonso da Silva, in Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 100 / 101, 9º ed., Ed. Editores Malheiros, em :
A independência dos poderes significa: a) que a investidura e permanência das pessoas num dos órgãos do governo não dependem da confiança da vontade dos outros; b) que, no exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não precisam os titulares consultar os outros sem necessitam de sua autorização; c)que, na organização dos respectivos serviços, cada um é livre observadas somente as disposições constitucionais e legais … .
A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no respeito as prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe assinalar que a divisão de funções entre os órgãos do poder nem a sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freio e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados. Esclarecendo, outrossim, que quando urge a co-participação, o próprio ápice da pirâmide normativa, cuida de disciplinar, a exceção em pró do interesse público ou / e coletivo ? social ( enxerto de nossa lavra ) .
Após, a compreensão das bases que orientam a aplicabilidade do Princípio da Harmonia e Independência entre os poderes, urge delimitar as funções específicas dos órgãos governamentais, notadamente as o poder executivo e o poder legislativo .
O Poder Executivo, de um modo geral, encerra as funções de práticas de chefia de governo ( estrito senso ), de converter a lei em ato individual e concreto, e, especialmente, no que interessa, na presente lide, chefia da administração, entendida este último, como a materialidade, no cotidiano, das condutas ou atos necessários à fluência prática das funções estatais, destinadas à consecução e saciamento do interesse público ou / e coletivo .
O Poder Legislativo, de um modo geral, encerra funções organizante, institucional, legislativa, fiscalizadora, julgadora e eleitoral, etc .
Quando, urge a co-participação dos poderes para a prática de um ato administrativo, o próprio corpo legal, digo, o próprio ápice da pirâmide normativa, que instituiu a separação harmônica e independente entre os poderes constitutivos do Estado de Direito, cuida de delimitar ou / e especificar o caso de convergência destes, sem que haja máscula ao dito princípio, pois, o texto mater, há de ser entendido, como um todo, não em partes estanques, que de per si, não traduzem o seu comando .
Após, as ponderações supra, cuida-se, agoura, de especificar as violações condidas nos dispositivos elencados e ceifados de inconstitucionalidade . etc. Inicialmente, lançamos os vetores que instituí como norma fundamental constitutiva do Estado Brasileiro, o Princípio da Harmonia e Independência, entre os poderes inerentes ao Estado de Direito .
3.1 – A) INCISO IV DO ART. 28 DA LEI MUNICIPAL DE N.º 27, DE 05 DE ABRIL DE 1999
O inciso IV, do art.28, da Lei Municipal n. 27 / 05.04.90, dispõe:
Art. 28: É da competência exclusiva da Câmara Municipal:
…………….
IV- resolver definitivamente sobre convênios, consórcios ou acordos que acarretem encargos ou compromissos ao patrimônio municipal;
Com a evolução das complexidade das necessidades inseridas no contexto da instituição denominada interesse público, e, com a consequente ampliação das funções estatais, urge, ao Estado a conjugação de novas formas e meios de prestação de serviços afetados à ele .
Fazendo com que houvesse uma evolução, entre os modos de realização e consecução dos serviços inseridos na órbita da Administração Pública. Evolui-se, cronologicamente, dos serviços públicos centralizados para os serviços delegados a particulares , destes passou-se aos serviços outorgados à autarquias; daqui defletiu-se para os serviços traspassados a fundações e entidades paraestatais e, finalmente, chegou-se a serviços de interesses recíprocos de entidades públicas e organizações particulares realizadas em mútua cooperação, sob a forma de convênio administrativo ou consórcios administrativos .
Portanto, o convênio administrativo, constitui, na lição do mestre Henry L. Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, ed. 18ª, Ed. Malheiros Editores, pag. 354, em acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes .
Inexistindo interesses contrapostos, os partícipes convergem para um ponto de comunhão, na qual a posição dos signatários é uma só, idênticas para todos, podendo haver apenas diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades, para a consecução do objetivo comum, desejado por todos .
De outro lado, pode ocorrer ajustes entre organismos estatais, paraestatais, fundacionais ou autárquicos, para a concretização de objetivos de interesse comum, constituindo-se em consórcios. Distinguem-se dos convênios, porque aqueles se realizam entre entidades da mesma espécie.
Os consórcios mais comuns são os que se realizam entre municípios, com o objetivo de reunir esforços técnicos, humanos e financeiros, que um só município não dispõe, segundo preleção do assessor jurídico da Secretaria Municipal de Betim, no Estado de Minas Gerais, Dr. Ubiratan Laranjeiras Barros (21). Hely Lopes Meirelles lembra que, para administrar seus interesses e realizar seus fins, de conformidade com as pretensões dos consorciados, mister se faz criar paralelamente uma sociedade comercial ou civil, já que não tem eles capacidade civil nem são pessoas jurídicas .
Os acordos precipuante constituem na fusão de vontades, tendentes a por termo em um objeto de disputa ou a ser disputado ou disputável .
Em ambos os casos, quer seja convênios, quer seja consórcios ou acordos, constata-se pela própria apreensão das substância dos mesmos, que a confecção dos mesmos pela Administração, encerram-se nos denominados atos de gestão e atos negociais. Na qual o poder executivo, como agente propulsor da administração pública, pratica no exercício de sua discricionaridade, enquanto gestor da coisa pública e dos interesses públicos. Nítido, que não se traduz em arbítrio, mas urge a observância de determinadas formalidades legais para sua eficácia, por exemplo, as observâncias dos requisitos para a formatação dos mesmos, segundo a lei n. 8.6666/93 e atualizações .
Claramente demostrado, que de fato que ao poder executivo exercer a direção suprema da administração, isto é, gerir os bens e interesses públicos, promovendo a organização e o funcionamento dos serviços que devem ser postos à disposição da coletividade, não importando a fiscalização a que estas atividades se sujeitam, a co?participação na formação dos respectivos atos administrativos. Inclusive quando o constituinte quis atribuir ao poder legislativo competência para integrar atos do executivo, indicou expressamente as hipóteses correspondentes ( por ex. art. 52, II, IV e V, art. 49, XVII e XIV, da CF de 88, etc. ). Em nenhum momento se ateve sobre os vetores sobre os quais o dispositivo legal municipal ora questionado se atreveu a dispor.
Não cabendo ao legislativo municipal, competência para derrogar as princípios fundamentais constitucionais, especificadamente o Princípio da Harmonia e Independência entre os poderes, sob a manta do art. 30 e incisos da CF de 88, este, antes em consonância com o art. 29, caput, da Lex Mater, há de guardar similitude e obediência aos princípios por ela estabelecidos .
Além do mais ao dispor sobre a competência exclusiva do congresso nacional, parâmetro para a constituição material dos demais poderes legislativos dos entes da federação pátria, alinhou os tratados, acordos ou atos internacionais, como sujeitos à resolução definitiva, não se atendo sobre convênios, consórcios ou acordos no âmbito nacional .
Acrescentando, ainda, que a fiscalização e controle próprios do poder legislativo levantar-se-á em momento e formas dispostas na Lex Legun, não sob forma de usurpação de funções, travestidas de controle ou fiscalização .
Convindo, trazer à baila o ensinamento do Mestre em Direito Público, Doutor em Direito Administrativo e Professor de Direito Municipal José Nilo de Castro, em sua obra Direito Municipal Positivo, tratou especificamente da matéria:
… disposições de Lei Orgânica que atribuem à Câmara Municipal autorização (prévia ou a posteriori) do Legislativo para o Executivo assinar convênios, consórcios e outros ajustes, mesmo gravosos ao patrimônio municipal (a não ser que, nesta hipótese inexistam dotações específicas ou mesmo inespecíficas no orçamento), são inconstitucionais, por atritarem, espetacularmente, o princípio de separação dos Poderes”.
Assim., o preceito sob comendo, por importar em ingerência ao exercício do poder executivo, agrediu o Princípio da Harmonia e Independência dos poderes ( art. 2º, da CF ), cuja inobservância acarreta inclusive intervenção ( art.. 34, IV, CF 88 ), ou por não encontrar similar ou paradigma na CF, apresenta-se inconstitucional, e, para tanto, haverá de ser removido da Lei Orgânica do Município de ………… / ………… ? Lei Municipal n. 27 / 05.04.90 .
3.1- B) ART. 8º – expressão autorização legislativa para compra de bens imóveis ? e ALÍNEA “c”, DO PARÁGRAFO 8º, DO ART. 30 ? expressão de aquisição de bens imóveis -, AMBOS DA LEI MUNICIPAL DE N.º 27, DE 05 DE ABRIL DE 1999
Art.8º e alínea “c”, do parágrafo 8º, do art. 30, ambos da Lei Municipal n. 27 / 05.04.90, dispõe:
Art. 8º – a aquisição de bens imóveis, por compra ou permuta, dependerá de prévia avaliação e de autorização legislativa .
art. 30 ? ……
parágrafo 8º – Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da câmara:
………………
c) alienação e aquisição de bens imóveis
O Estado, no vetor de sua função executiva, materializada no poder executivo, no desempenho normal de sua administração, adquiri bens de toda a espécie e os incorpora ao patrimônio público para a realização dos seus fins. Essas aquisições são efetivadas, mediantes instrumentos comuns de Direito Privado, sob a forma, p/ ex. compra, permuta, doação, dação em pagamento, ou se realizam compulsoriamente, por desapropriação ou adjudicação em execução de sentença, ou ainda se efetivavam por força da lei, na destinação de áreas públicas nos loteamentos e na concessão de domínio de terras devolutas, etc. .
A transação de que cuida o dispositivo municipal, ora questionado, especificadamente trata de contratos típicos da órbita privada, em espécie de contrato de compra de imóveis, como acima mencionado, no entanto, diante do objeto que encerra sobre si, urge, quando do exercício da discricionalidade na gestão dos bens e do interesse público, o chefe do executivo ao firmá-los, a vinculação formal da lei .
Mais, uma vez a expressão autorização legislativa, para compra de imóveis pela administração pública municipal, contida no art. 8º, da lei municipal supra, fere a harmonia e a independência entre os poderes legislativo e executivo, promovendo por parte deste, uma espécie de controle sobre aquele, que se configura numa participação direta e imediata da Câmara Municipal de ……………. / ……….., no delineamento da vontade do Poder Executivo Municipal na prática de atos de natureza eminentemente administrativa .
O regime constitucional de separação de funções, como o nosso, os Poderes do Estado não se confundem nem se subordinam, mas se harmonizam, cada qual realizando sua atribuição precípua e desempenhando restritamente outras que a constituição lhes outorga para uma recíproca cooperação institucional .
Convém, pois, reiterar, o quanto discorrido no sub-item XI do item 3. 1 – a):
Claramente demostrado, que de fato que ao poder executivo exercer a direção suprema da administração, isto é, gerir os bens e interesses públicos, promovendo a organização e o funcionamento dos serviços que devem ser postos à disposição da coletividade, não importando a fiscalização a que estas atividades se sujeitam, a co?participação na formação dos respectivos atos administrativos. Inclusive quando o constituinte quis atribuir ao poder legislativo competência para integrar atos do executivo, indicou expressamente as hipóteses corespondentes ( por ex. art. 52, II, IV e V, art. 49, XVII e XIV, da CF de 88, etc. ). Em nenhum momento se ateve sobre os vetores sobre os quais o dispositivo legal ora questionado se atreveu a dispor.
A Constituição Federal, em relação ao tópico ? contrato de compra ?específico, institui norma legal, que disciplina a matéria, nominalmente o art. 22, inciso XXVII e o art. 437, inciso XXI:
art. 22 ?
………..
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III;
Art. 37 ?
…………….
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Consta-se, diante dos dispositivo legais acima elencados, que a União detém competência exclusiva para instituir normas gerais incidentes sobre a normatização encerradas no assunto constante nos mesmos .
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, em sua obra Curso de Direito Administrativo, discorre sobre o tema:
A competência para legislar sobre licitação e contratos administrativos assiste às quatro ordens de pessoas jurídicas de capacidade política, isto é: União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Entretanto, compete à União editar ?normas gerais? sobre o assunto, conforme prescreve o artigo 22, XXVII, da Constituição. Com efeito, o tema é estritamente de direito administrativo, dizendo, pois, com um campo de competência próprio das várias pessoas referidas, pelo que cada qual legislará para si próprio em sua esfera específica. Sem embargo, todas devem acatamento às ?normas gerais? legislativamente produzidas com alcance nacional, conforme ?supra? anotado.
Atendendo aos preceitos contidos no inciso XXVII, do art. 22 e inciso XXI do art. 37, ambos da CF 88 , surgiu a Lei n. 8.666/93, com as suas alterações posteriores, que regulamentou-o, em nenhum momento, quer seja os dispositivos constitucionais ( inciso XXVII, do art. 22 e inciso XXI do art. 37, ambos da CF 88 ), quer seja na lei regulamentar referida, se atém, na concessão de competência ao poder legislativo para co-participar com o executivo na prática do ato administrativo de formação do contrato de compra de imóveis .
Além do exposto até então, a Constituição Federal, ao enumerar, no artigo 29, inciso XI, os preceitos que a Lei Orgânica Municipal deve atender, afirma que ela deverá determinar a organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal:
Art.29 – O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
. . .
XI – organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal;”
No artigo 30 da Constituição, o constituinte outorgou aos Municípios o poder de legislar sobre assuntos de interesse local e de suplementar a legislação federal e a estadual, quando possível. O texto é o que se segue:
Art.30 – Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
. . .
A Lei Federal de Licitações e Contratos estabelece normas gerais sobre o tema, que obrigam os Municípios, assim como os Estados, a adaptar seus próprios processos de licitação e contratos da Administração às normas gerais, não restringindo estes entes da Federação a seguir exclusivamente o texto da Lei Federal, mas obedecendo sempre os limites por ela impostos, não havendo permissão para que o poder legislativo sobreponha-se ao Princípio da Harmonia e Independência entre os Poderes, adentrando na órbita de atuação dos atos administrativos negociais ou/e de gestão, próprios do Executivo; o legislador, quando urgiu a exceção ao Princípio mencionado, cuidou de enumerá-los, e, em nenhum instante, reitero, manifestou-se sobre a compra de imóveis pela Administração .
É bem da verdade que a Lei n. 8.666 / 93, alterada pela lei n. 8.883/94, institui pressupostos que vinculam a discricionalidade do administrador ? chefe do poder executivo, quando da formatação e efetivação do contrato de compra e venda, notadamente em seus arts. 14, 15, 16, desde a perfeita caracterização de seu objeto, passando pela avaliação prévia, condições de pagamento, indicação de recursos financeiros para o seu adimplemento, até a licitação, sendo, que esta poderá ser dispensada, desde que destinada ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, sendo o preço compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia ( art. 24, inciso X, do diploma legal referido ) .
Ora, se a própria lei regulamentar dos dispositivos constitucionais retromencionados, constituiu exceção à licitação, que se constitui em um instrumental destinado salvaguardar a mola propulsora da órbita da Administração Pública, o interesse público ? que, como nos ensina o Mestre Celso Bandeira de Melo, “in” parecer n.º 40/70, revista de Direito Municipal / IBAM :
O administrador público gerência bens e interesses que não são propriamente seus. Esses interesses e bens pertencem, obviamente a comunidade como um todo. Portanto, o interesse público constitui, justamente, naquelas vantagens ou aspirações almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de um dos seus membros. …Em razão disso, para garantir que o interesse público será tratado com preocupação e cuidado, a lei exige certas formalidades e critérios para aquisição de bens e serviços. Essas exigências e cuidados previstos na lei, são estabelecidas para que a administração pública possa contratar com maior qualidade, o que não significa, estar adstrito e à mercê da morosidade do aparelho burocrático da Administração Pública, antes, impõe a preservação do interesse público … .” ,
E, em seu art. 17, dispôs acerca dos casos que urgem a autorização legislativa, para que o ato administrativo praticado pelo executivo tenha eficácia e validade, não se ateve, digo, não entendeu necessário a co- participação do poder legislativo, em conjunto com o executivo, para que este firme contrato de compra de imóveis para a administração, não cabe ao legislativo municipal, no exercício de sua competência residual, ferir as normas gerais, promovendo “intervenção branca “, no âmbito da competência do executivo municipal, travestido de um pretenso controle de fiscalização e guarda do erário público .
A discricionalidade do executivo na administração do erário público, já se acha vinculado, como visto acima, notadamente, urgindo, quando da compra de imóveis para a Administração, por ex., de avaliação prévia, previsão específica de dotação orçamentaria na Lei Orçamentária e na Lei de Diretrizes Orçamentária, licitação, etc., não urgindo, como externou os dispositivos constitucionais e da lei regulamentar referidos, a cooperação do legislativo ao executivo.
Ao legislativo municipal, sim, cabe o controle e a fiscalização, como a autorização para constituir recursos financeiros, com previsão expressa em lei, destinados à compra de imóveis; contrastar o preço pago, a avaliação e o valor de mercado do bem imóvel, se for o caso, invalidá-la junto ao Poder Judiciário, ou não aprovar as contas do executivo, por exemplo ., à este poder. O que não pode é usurpar competência própria do executivo, sem, norma legal ou paradigma legal que chancele-a .
Convém, transcrever a lúcida observação de Caio Tácito, in Abuso do Poder Administrativo no Brasil, p. 39:
O controle do Legislativo sobre a Administração Pública, especialmente nos governos presidencialistas, é caracteristicamente de efeito indireto. Não pode o legislativo anular atos administrativos ilegais, nem exercer sobre autoridades executivas poderes de hierarquia ou de tutela. Realmente, nosso sistema presidencialista não concede ao legislativo faculdades ilimitadas de controle sobre os demais poderes, mas permite a apuração de irregularidades de qualquer natureza.
Arrematado pelo mestre Hely Lopes Meirelles, in Curso de Direito Administrativo, ed. 18, Ed. Melhoramentos, p.509
… a Constituição da República já atribuiu a ambas as casas do congresso Nacional a fiscalização dos atos da administração, em especial a fiscalização financeira e orçamentária, incumbiu-as de outros controles….
Assim., o preceito sob comendo ? autorização legislativa para compra de imóveis -, por importar em ingerência ao exercício do poder executivo, agrediu o Princípio da Harmonia e Independência dos poderes ( art. 2º, da CF ), cuja inobservância acarreta inclusive intervenção ( art.. 34, IV, CF 88 ), ou por não encontrar similar ou paradigma na CF ou em lei federal ou estadual, apresenta-se inconstitucional, e, para tanto, haverá de ser removido da Lei Orgânica do Município de ……………/ ………… ? Lei Municipal nº 27 / 5.04.90, as expressões contidas em seu art. 8º – a aquisição de bens imóveis, por compra …, dependerá … de autorização legislativa .
3.1 – C)
Ademais, em ambos os tópicos ( 3.1 ? a) ; 3.1-b) ), guardam, também, perfeita consonância com o princípio da eficiência, introduzido na CF de 88, em seu art. 37, caput, pela Emenda Constitucional n. 19. No qual não basta ao Administrador Público, desempenhar as suas funções prefícuas dentro da égide da legalidade, mais também, urge gestão eficaz dos interesses gerais, promovendo um satisfatório atendimento das necessidades da comunidade ? interesses coletivos
Se a lex legun ou qualquer paradigma legal, entendeu não ser da substância do ato administrativo de compra de imóveis pela Administração, cooperação do legislativo ? autorização -, legou-o, aos atos normais do administrador público, que os exercerá dentro da conveniência, oportunidade e conteúdo, claro obedecido as formalidades mínimas aplicadas à espécie, no entanto sem o engessamento do processo legislativo, que, de forma indireta ou muitas vezes diretas, decorrentes do embate político, em alguns momentos motivados por condutas comezinhas, que não se fundem ao interesse público, tolhe a agilidade, a presteza e a otimização funcional do executivo .
Retardando a efetivação de atos próprios do exercício de sua função executiva, agora, mais do que nunca, além de ser legal, tem que ser eficiente, sendo, que a observância do Princípio da Legalidade, ?pressuposto anterior à otimização, como a própria nominção sugere de estar previsto em lei competente ou em paradigma legal, capaz de sustentá-lo, vinculando a sua prática .
3. 1 ? D) A JURISPRUDÊNCIA, REFERENDA O QUANTO EXTERNADO ACIMA
O Supremo Tribunal Federal, em reiterados julgados, vêm declarando a inconstitucionalidade de dispositivos iguais ou assemelhados ao artigo 8º, inciso IV do art. 28 e a alínea “c” do parágrafo 8º do art. 3-0, ambos da Lei Municipal nº 27, de 05 de abril de 1990, de origem da Câmara Municipal de ………………/…………
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR – 676 / RJ
Relator Ministro CARLOS VELLOSO
Publicação DJ DATA-15-05-92 PP-06782 EMENT VOL-01661-01 PP-00082 RTJ VOL-00140-03 PP-00791
Ementa
ICONSTITUCIONAL. ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, incisos XX e XXXI do art. 99. INDEPENDENCIA E HARMONIA DOS PODERES: ALEGACAO DE OFENSA.
I. – Relevância do fundamento jurídico da arguição de Inconstitucionalidade dos incisos XX e XXXI do art. 99 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro: ofensa ao principio constitucional da independência e harmonia dos Poderes. Ocorrência, outrossim, da conveniência de suspensão, “ex nunc”, dos citados dispositivos da Constituição do Estado.
II. – Liminar deferida.
Observação
VOTACAO: UNANIME.
RESULTADO: DEFERIDA.
VEJA ADIN-462, ADIN-165, ADIN-331, ADIN-342.
Indexação
PODER LEGISLATIVO, Assembléia Legislativa, competência, apreciação, aprovação, convênio, acordo, convenção coletiva, contrato, celebração, Poder Executivo, medida cautelar, deferimento
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Med. Liminar) 462 – 0
Origem BAHIA
Relator MINISTRO MOREIRA ALVES
Partes
Requerente: GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA
Requerido :ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA BAHIA
Dispositivo Legal Questionado
Inciso XIII, XXIX, e XXX do artigo 071 e parágrafo 001 do artigo 025
da Constituição do Estado da Bahia.
Art. 025 – ( … )
§ 001 º – A concessão de serviços públicos dependera de previa autorização legislativa e far-se-á sempre mediante licitação publica , ressalvados os casos previstos em lei .
Art. 071 – Alem de outros casos previstos nesta Constituição, compete privativamente a Assembléia Legislativa :
XIII – autorizar convênios , convenções ou acordos a serem celebrados pelo Governo do Estado com entidades de direito publico ou privado e aprovar sob pena de nulidade , os que, pôr motivo de urgência ou de interesse publico , forem efetivados sem autorização , a serem encaminhados nos 010 ( dez ) dias subsequentes a sua celebração ;
XXIX – deliberar sobre censura a Secretario de Estado , por maioria absoluta de votos ;
XXX – aprovar previamente contratos a serem firmados pelo Poder Executivo , destinados a concessão e permissão para exploração de serviços públicos , na forma da lei .
Fundamentação Constitucional
– Art. 002 º
– Art. 034 , 0IV
– Art. 049 , 00I e 00X
– Art. 049 , XVII , XIV
– Art. 052 , III , 0IV e 00V
– Art. 070
– Art. 084 , 0II
Decisão Resultado da Liminar
Deferida Decisão da Liminar
Por votação UNANIME , o Tribunal DEFERIU a medida cautelar para suspender a eficácia dos incisos XIII, XXIX e XXX do art. 071 e do § 001 º do art. 025 todos da Constituição do Estado da Bahia . Votou o Presidente . – Plenário , 19.06.1991 . – Acórdão , DJ 02.08.1991 .
Data de Julgamento da Liminar Plenário , 19.06.1991 .
Data de Publicação da Liminar Acórdão , DJ 02.08.1991 .
Resultado do Mérito Procedente em Parte
Decisão do Mérito
O Tribunal , por votação unânime , julgou parcialmente procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos incisos 00X , 0XX e XXX do art. 071 , e da expressão ” dependerá de prévia autorização legislativa e ” , constante do § 001 º do art. 025 , todos da Constituição do Estado da Bahia , promulgada em 05/10/89 . Votou o Presidente . Ausentes , justificadamente , neste julgamento , os Ministros Sepúlveda Pertence e Carlos Velloso . – Plenário , 20.08.1997 . /# RETIFICAÇÃO DA DECISÃO: Fica retificada , em virtude de erro material , a proclamação da decisão da ADI 462 – 0 , constante da Ata da 025 ª Sessão Ordinária , realizada em 20 de agosto de 1997 , que , assim , passa a declarar a inconstitucionalidade dos incisos XIII , XXIX e XXX do art. 071 , e da expressão ” dependerá de prévia autorização legislativa e ” , constante do § 001 º do art. 025 , todos da Constituição do Estado da Bahia , promulgada em 05/10/97 . Unânime . Ausentes , justificadamente , os Ministros Celso de Mello , Presidente , Sepúlveda Pertence , Carlos Velloso , Marco Aurélio e Nelson Jobim . Presidiu o julgamento o Ministro Moreira Alves.( RISTF, art. 037 , 00I ). – Plenário, 20.08.1997 . – Acórdão , DJ 18.02.2000 . /#
EMENTA:
Ação direta de inconstitucionalidade. Incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e § 1º do artigo 15, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989. – Os incisos XIII e XIX do artigo 71 da Constituição do Estado da Bahia são ofensivos ao princípio da independência e harmonia dos Poderes (artigo 2º da Constituição Federal) ao darem à Assembléia Legislativa competência privativa para a autorização de convênios, convenções ou acordos a ser celebrados pelo Governo do Estado ou a aprovação dos efetivados sem autorização por motivo de urgência ou de interesse público, bem como para deliberar sobre censura a Secretaria de Estado.
– Violam o mesmo dispositivo constitucional federal o inciso XXX do artigo 71 (competência privativa à Assembléia Legislativa para aprovar previamente contratos a ser firmados pelo Poder Executivo e destinados a concessão e permissão para exploração de serviços públicos) e a expressão “dependerá de prévia autorização legislativa e” do § 1º do artigo 25 (relativa à concessão de
serviços públicos), ambos da Constituição do Estado da Bahia.
Ação julgada procedente em parte, para declarar a inconstitucionalidade dos incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e a expressão “dependerá de prévia autorização legislativa e” do § 1º do artigo 25, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989.
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA CAUTELAR -1857 / SC
EMENTA:
Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 20, inciso III do artigo 40 e a expressão “ad referendum da Assembléia Legislativa” contida no inciso XIV do artigo 71, todos da Constituição do Estado de Santa Catarina. Pedido de Liminar.
– Normas que subordinam convênio, ajustes, acordos e instrumentos congêneres celebrados pelo Poder Executivo estadual à aprovação da Assembléia Legislativa. Alegação de ofensa ao princípio da independência e harmonia dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal).
Liminar deferida para suspender, “ex Tunc” e até julgamento final, a eficácia dos dispositivos impugnados.
Observação
Votação: Unânime.
Resultado: Deferida.
VEJA ADIMC-165, RTJ-131/490, ADIMC-177, RTJ-136/449,
ADIMC-462, RTJ-140/11, ADIMC-676, RTJ-140/791, ADIMC-1024.
Indexação
PODER LEGISLATIVO, ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, AD REFERENDUM, COMPETÊNCIA, APRECIAÇÃO, APROVAÇÃO CONVÊNIO, ACORDO, CONVENÇÃO COLETIVA, PODER EXECUTIVO, CELEBRAÇÃO, MEDIDACAUTELAR, DEFERIMENTO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, MEDIDA CAUTELAR, EFEITO EX NUNC
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Med. Liminar) 342 – 9
Origem : PARANA / Relator :MINISTRO SYDNEY SANCHES
Partes
Requerente:GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANA
Requerido :ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANA
Dispositivo Legal Questionado
– Inciso XXI do artigo 054 da Constituição do Estado do Paraná ;
Art. 054 – Compete , privativamente , a
Assembléia Legislativa :
( … )
XXI – autorizar convênios a serem celebrados pelo Governo do Estado , com entidades de direito publico ou privado e ratificar os que , por motivo de urgência e de relevante interesse publico , forem efetivados sem essa autorização, desde que encaminhados a Assembléia Legislativa, os noventa dias subsequentes a sua celebração .
Fundamentação Constitucional
– art. 2º,
– Artigo 058 , §§ 002 º e 003 º
– Artigo 070 da C.F.
Decisão Resultado da Liminar Deferida
Por UNANIMIDADE , o Tribunal REFERENDOU o despacho concessivo da Medida Cautelar . Votou o Presidente . – Plenário , 08.08.1990 . – Acórdão , DJ 28.09.1990 .
Data de Julgamento da Liminar : Plenário , 08.08.1990 .
Data de Publicação da Liminar Acórdão , DJ 28.09.1990 .
Resultado do Mérito Aguardando Julgamento
ACÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (M. Liminar) 165 -5
Origem : MINAS GERAIS / Relator MINISTRO Sepúlveda Pertence
Partes
Requerente:GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Requerido :ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Dispositivo Legal Questionado
– Inciso XXV do artigo 062 ; inciso XVI ( parte final ) do artigo 090
da Constituição do Estado de Minas Gerais .
Art. 062 – Compete privativamente a Assembléia
Legislativa:
( … )
XXV – autorizar a celebração de convênio pelo Governo do Estado com entidade de direito publico ou privado e ratificar o que , por motivo de urgência , ou de interesse publico, for efetivado sem essa autorização , desde que encaminhado a Assembléia Legislativa nos dez dias úteis subsequentes a sua celebração .
Art. 090 – Compete privativamente ao Governador
do Estado :
( … )
XVI – celebrar convênio com entidade de direito publico ou privado , OBSERVADO O DISPOSITIVO NO ART. 062 , XXV .
Fundamentação Constitucional
– Art. 002 º
– Art. 025
– Art. 070 , 0VI
– Art. 075
– Art. 084 , 0II
Obs.: Pedido de Medida Liminar
Decisão Resultado da Liminar Deferida
Por UNANIMIDADE , o Tribunal REFERENDOU a decisão do Sr. Ministro-Relator e suspendeu os efeitos dos artigos 062 , inciso XXV e 090 , inciso XVI , in fine , da Constituição do Estado de Minas Gerais , ate o julgamento final da ação . Votou o Presidente . – Plenário , 01.02.1990 . – Acórdão , DJ 23.02.1990 .
Data de Julgamento da Liminar Plenário , 01.02.1990 .
Data de Publicação da Liminar Acórdão , DJ 23.02.1990 .
Resultado do Mérito Procedente
Decisão do Mérito
O Tribunal, por votação unânime , julgou procedente a ação direta e declarou a inconstitucionalidade do inciso XXV do art. 062 , e , no inciso XVI do art. 090 , da expressão ” observado o disposto no art. 062 , XXV “, ambos da Constituição do Estado de Minas Gerais . Votou o Presidente . Ausente , justificadamente , o Ministro Moreira Alves . – Plenário , 07.08.1997 . – Acórdão , DJ 26.09.1997 .
EMENTA:
CONSTITUICAO ESTADUAL DE MINAS GERAIS- EXIGENCIA DE PREVIA AUTORIZACAO LEGISLATIVA PARA CELEBRACAO DE CONVENIO – JUIZO DE CONVENIENCIA – LIMINAR CONCEDIDA. O PRINCIPIO CONSTITUCIONAL INVOCADO PARA DEMONSTRAR A INCONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS IMPUGNADAS, INSCRITAS EM CONSTITUICAO ESTADUAL – POSTULADO DA DIVISAO FUNCIONAL DO PODER ? E A EXISTENCIA DE PRECEDENTES DO STF SOBRE O TEMA (RTJ, 94/995 E 115/599) ACENTUAM A RELEVANCIA JURIDICA DA MATERIA VEICULADA EM ACAO DIRETA. RAZOES DE CONVENIENCIA, FUNDADAS EM JUIZO DISCRICIONARIO QUE VEM PAUTANDO A ATUACAO DA CORTE NA FASE INTRODUTORIA DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE, RECOMENDAM A SUSPENSAO CAUTELAR DA EFICACIA DOS ATOS QUESTIONADOS.
Data de Julgamento do Mérito Plenário , 07.08.1997 .
Data de Publicação do Mérito Acórdão , DJ 26.09.1997 .
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (M. Liminar) 127 – 2
Origem ALAGOAS / Relator MINISTRO CELSO DE MELLO
Partes
Requerente:GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS
Requerido :ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE ALAGOAS
Dispositivo Legal Questionado
Constituição do Estado de Alagoas artigo 045 , 0IV ; artigo 049, 00V e § 001 º ; artigo 067 ; artigo 079 § 001 º e 002 º; artigo 082 ; artigo 155 , 001 º , 002 º e 003 º ; artigo 196 ; artigo 199 , Parágrafo Único ; artigo 265 ; artigo 266 , 00I , 0II , III e 00V ; artigo 277 , Parágrafo Único ; artigo 287 ; artigo 040 do ADCT ; e expressões dos artigos : 079 , 00V e VII ; 107 , 0IX ; 143 , 002 º ; 145 , alínea “c” do inciso 00I ; artigos 155 e 179 .
………
Art. 277 – Os planos de aplicação e demais projetos elaborado pelos oragos da Administração Direta , Indireta , Autarquias e Fundações Publicas do Estado e relativos a utilização de recursos oriundos de contratos , convênios ou outro tipo de ajuste firmados com a União ou com quaisquer outras entidades de Direito Publico ou Privado , deverão ser submetidos a apreciação e aprovação da Assembléia Legislativa Estadual .
…………..
Fundamentação Constitucional
– Art. 002 º
– Art. 037 , XIII , 0II
– Art. 039 , § 001 º
– Art. 040 , III , “a” , § 001 º
– Art. 049 , 00V
– Art. 127 , § 002 º
– Art. 128 , § 001 º
– Art. 131 , § 001 º
Decisão Resultado da Liminar Deferida em Parte
Decisão da Liminar
Preliminarmente o Tribunal , POR UNANIMIDADE , CONHECEU da Questão de Ordem que lhe submeteu o Sr. Ministro-Relator e a decidiu no sentido de reconhecer a legitimidade ad causam e ad processum e a capacidade postulatoria as, autoridades e entidades referidas no art. 103 , incisos 00I a VII , da Constituição Federal . Examinando o pedido de cautelar constante da inicial , o Tribunal DEFERIU A LIMINAR e suspendeu os efeitos , ate o julgamento final da ação , dos seguintes dispositivos da Constituição do Estado de Alagoas : POR UNANIMIDADE , os arts. 082 seu parágrafo único ; 196 e seu parágrafo único , ausentes , ocasionalmente , os Srs. Ministros Celio Borja e Sepulveda Pertence ; 265 , ausentes ocasionalmente , os Srs. Ministros Celio Borja e Sepulveda Pertence ; incisos 0II e III do art. 266 , ausentes , ocasionalmente , os Srs. Ministros Celio Borja e Sepulveda Pertence ; 277 e seu parágrafo único , ausente , ocasionalmente , os Srs. Ministros Celio Borja e Sepulveda Pertence ; …. – Acórdão , DJ 04.12.1992 .
Data de Julgamento da Liminar Plenário , 20.11.1989 .
Data de Publicação da Liminar Acórdão , DJ 04.12.1992 .
Resultado do Mérito Aguardando Julgamento.
4. DO OBJETO DA PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DA VIOLAÇÃO À LETRA DA CARTA ESTADUAL.
Diante das prejudiciais de mérito anteriormente lançadas que de per si possibilitam a declaração incidental de inconstitucionalidade do artigo 8º, inciso IV do art. 28 e a alínea “c”, do parágrafo 8º, do art. 30, ambos da Lei Municipal nº 27, de 05 de abril de 1990, de origem do Poder Legislativo (Municipal) ….. frente à Constituição Federal de 1988 ?, em atenção ao Princípio da eventualidade – ad argumentandum tantum ? materializa a norma discutida, ainda assim, violação expressa de matéria tratada pela Constituição Estadual de 1989.
A Magna Carta Estadual de 89, repete em seu art. 1º, parágrafo 2º, como Princípio Fundamental, o quanto disposto no art. 2º da Constituição Federal de 88:
Art. 1º – O Estado …………, integrante da República Federativa do Brasil, rege-se por esta Constituição e pelas leis que adotar, nos limites da sua autonomia e do território sob sua jurisdição:
…………
parágrafo 2º – São Poderes do Estado o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si
…………
O que claramente, mais uma vez, transpondo as argumentações elencadas no item 3 e sub-itens, da presente peça, como fundamentação do questionamento, demonstram a inconstitucionalidade do artigo 8º, inciso IV do art. 28 e a alínea “c”, do parágrafo 8º, do art. 30, ambos da Lei Municipal nº 27, de 05 de abril de 1990, de origem do Poder Legislativo (Municipal)……., frente a Magna Carta Estadual de 89 .
Entretanto, a título de ilustração e rememorando, que para a co ? participação do Poder Legislativo, no caso, municipal, possa referendar atos administrativos próprios da Administração, a serem executados pelo Executivo, urgem a previsão expressa na Constituição ou paradigma legal que legitime a sua cooperação.
Como já falado, o conteúdo dos dispositivos legais municipais, não se encontram parâmetro ou previsão contida na CF de 88, muito mesmos na CE de 89 ou em outro corpo normativo competente .
O art. 71, inciso XIII, da CE de 89, continha o mesmo vício, que o ceifava de inconstitucionalidade, do inciso IV art. 28, ambos da Lei Municipal nº 27, de 05 de abril de 1990, tanto, que em Ação Direta de Inconstitucionalidade. Já decidindo sobre o mérito, o Supremo Tribunal Federal, reconheceu a sua inconstitucionalidade:
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (M. Liminar)462-0
Origem BAHIA / Relator MINISTRO MOREIRA ALVES
Partes
Requerente: GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA
Requerido :ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA BAHIA
Dispositivo Legal Questionado
Inciso XIII, XXIX, e XXX do artigo 071 e parágrafo 001 do artigo 025
da Constituição do Estado da Bahia.
Art. 025 – ( … )
§ 001 º – A concessão de serviços públicos dependera de previa autorização legislativa e far-se-á sempre mediante licitação publica , ressalvados os casos previstos em lei .
Art. 071 – Alem de outros casos previstos nesta Constituição, compete privativamente a Assembléia Legislativa :
XIII – autorizar convênios , convenções ou acordos a serem celebrados pelo Governo do Estado com entidades de direito publico ou privado e aprovar sob pena de nulidade , os que, por motivo de urgência ou de interesse publico , forem efetivados sem autorização , a serem encaminhados nos 010 ( dez ) dias subsequentes a sua celebração ;
XXIX – deliberar sobre censura a Secretario de Estado , por maioria absoluta de votos ;
XXX – aprovar previamente contratos a serem firmados pelo Poder Executivo , destinados a concessão e permissão para exploração de serviços públicos , na forma da lei .
Fundamentação Constitucional
– Art. 002 º
– Art. 034 , 0IV
– Art. 049 , 00I e 00X
– Art. 049 , XVII , XIV
– Art. 052 , III , 0IV e 00V
– Art. 070
– Art. 084 , 0II
Decisão Resultado da Liminar
Deferida Decisão da Liminar
Por votacao UNANIME , o Tribunal DEFERIU a medida cautelar para suspender a eficácia dos incisos XIII, XXIX e XXX do art. 071 e do § 001 º do art. 025 todos da Constituição do Estado da Bahia . Votou o Presidente . – Plenário , 19.06.1991 . – Acórdão , DJ 02.08.1991 .
Data de Julgamento da Liminar Plenário , 19.06.1991 .
Data de Publicação da Liminar Acórdão , DJ 02.08.1991 .
Resultado do Mérito Procedente em Parte
Decisão do Mérito
O Tribunal , por votação unânime , julgou parcialmente procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos incisos 00X , 0XX e XXX do art. 071 , e da expressão ” dependerá de prévia autorização legislativa e ” , constante do § 001 º do art. 025 , todos da Constituição do Estado da Bahia , promulgada em 05/10/89 . Votou o Presidente . Ausentes , justificadamente , neste julgamento , os Ministros Sepúlveda Pertence e Carlos Velloso . – Plenário , 20.08.1997 . /# RETIFICAÇÃO DA DECISÃO: Fica retificada , em virtude de erro material , a proclamação da decisão da ADI 462 – 0 , constante da Ata da 025 ª Sessão Ordinária , realizada em 20 de agosto de 1997 , que , assim , passa a declarar a inconstitucionalidade dos incisos XIII , XXIX e XXX do art. 071 , e da expressão ” dependerá de prévia autorização legislativa e ” , constante do § 001 º do art. 025 , todos da Constituição do Estado da Bahia , promulgada em 05/10/97 . Unânime . Ausentes , justificadamente , os Ministros Celso de Mello , Presidente , Sepúlveda Pertence , Carlos Velloso , Marco Aurélio e Nelson Jobim . Presidiu o julgamento o Ministro Moreira Alves.( RISTF, art. 037 , 00I ). – Plenário, 20.08.1997 . – Acórdão , DJ 18.02.2000 .
EMENTA:
Ação direta de inconstitucionalidade. Incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e § 1º do artigo 15, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989. – Os incisos XIII e XIX do artigo 71 da Constituição do Estado da Bahia são ofensivos ao princípio da independência e harmonia dos Poderes (artigo 2º da Constituição Federal) ao darem à Assembléia Legislativa competência privativa para a autorização de convênios, convenções ou acordos a ser celebrados pelo Governo do Estado ou a aprovação dos efetivados sem autorização por motivo de urgência ou de interesse público, bem como para deliberar sobre censura a Secretaria de Estado.
– Violam o mesmo dispositivo constitucional federal o inciso XXX do artigo 71 (competência privativa à Assembléia Legislativa para aprovar previamente contratos a ser firmados pelo Poder Executivo e destinados a concessão e permissão para exploração de serviços públicos) e a expressão “dependerá de prévia autorização legislativa e” do § 1º do artigo 25 (relativa à concessão de serviços públicos), ambos da Constituição do Estado da Bahia. Ação julgada procedente em parte, para declarar a inconstitucionalidade dos incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e a expressão “dependerá de prévia autorização legislativa e” do § 1º do artigo 25, todos da Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989.
Com relação ao artigo 8º e a alínea “c”, do parágrafo 8º, do art. 30, ambos da Lei Municipal nº 27, de 05 de abril de 1990, de origem do Poder Legislativo (Municipal)………:
Art. 8º – a aquisição de bens imóveis, por compra ou permuta, dependerá de prévia avaliação e de autorização legislativa .
Por consequência:
art. 30 ? ……
Parágrafo 8º – Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da câmara:
………………
c) alienação e aquisição de bens imóveis
a Constituição Estadual de 89, dispôs exaustivamente os atos a serem praticados pelo executivo que estariam sujeitos ao controle do legislativo e a sua co-participação, no entanto não incorreu em vício de inconstitucionalidade, não delimitou a cooperação recíproca dos Poderes legislativo e Executivos, para formatação de ato administrativo inerente à substância da Própria Administração ? contrato de compra de imóveis -, como o fez o dispositivo legal municipal supra .
A constituição Estadual de 89, especificadamente quando se trata de imóveis, objeto de transação dispõe:
Art. 18 – A alienação, a qualquer título, de bens imóveis do Estado, e de suas entidades que não explorem atividades econômicas lucrativas, excetuadas as terras devolutas, inclusive as discriminadas e arrecadadas, dependerá de autorização prévia da Assembléia Legislativa e será precedida de licitação pública, dispensada esta quando o adquirente for pessoa jurídica de direito público interno, ou entidade de sua administração indireta e subsidiária.
Art. 70 – Cabe à Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, legislar sobre todas as matérias de competência do Estado, especialmente sobre:
…………….
X – autorização para alienar ou gravar bens imóveis do Estado;
Portanto, em nenhum momento a CE de 89, atribuiu ao legislativo competência para participar conjuntamente com o executivo notadamente autorização, na formalização, efetivação e validade do contrato de compra de imóveis destinados à incorporar o patrimônio imobilizado ou permanente do Estado, obedecendo, pois, os parâmetros constantes na CF de 88, como já discorrido anteriormente .
Com relação aos contratos, de forma genérica, assim dispõe a CE de 89:
Art. 26 – Observadas as normas gerais estabelecidas pela União, lei estadual disciplinará o procedimento de licitação, requisito obrigatório para a contratação de obra, serviço, compra e alienação.
§ 1º -Nas licitações realizadas pelas administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais do Estado e dos Municípios, e pelas empresas públicas e sociedades de economia mista, observar-se-á o que dispõe o art. 22, XXVII, da Constituição Federal.
§ 2º – Os órgãos e entidades da Administração do Estado, contratadores de obras e serviços, disporão de quadros de custos referenciais para processo de licitação pública, devendo a lei regular os procedimentos necessários a este fim, bem como prazos e mecanismos de acompanhamento e atualização permanentes .
§ 3º – A execução de obras públicas será precedida do respectivo projeto básico, sob pena de suspensão da despesa ou de invalidade de sua contratação, ressalvadas as situações previstas em lei.
Portanto, reitera o quanto já previsto na CF de 88 (inciso XXVII, do art. 22 e inciso XXI do art. 37 ), o que claramente, mais uma vez, comprova a inconstitucionalidade do dispositivo legal municipal em comento .
Certo que a CF de 89, no exercício de sua competência, atribuída pela CF de 88, cumulada, traça diretrizes para a constituição formal e material das entidades autônomas constitutivas da Federação Nacional, os municípios :
Art. 55 – Os Municípios do Estado ……. são unidades integrantes da República Federativa do Brasil, dotadas de autonomia política, administrativa e financeira e regidas por suas leis orgânicas e demais leis que adotarem, observado o disposto na Constituição Federal e nesta Constituição.
Art. 59 – Cabe ao Munic
13 de março
13 de março
13 de março
13 de março
