Em julgamento do Incidente de Assunção de Competência (IAC 13), a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) estabeleceu quatro teses relativas ao direito de acesso à informação no direito ambiental, à possibilidade de registro das informações em cartório e à atuação do Ministério Público em tais questões. As teses foram as seguintes:
1. O direito de acesso à informação no direito ambiental brasileiro compreende: i) o dever de publicação, na internet, dos documentos ambientais detidos pela administração não sujeitos a sigilo (transparência ativa); ii) o direito de qualquer pessoa e entidade de requerer acesso a informações ambientais específicas não publicadas (transparência passiva); e iii) o direito a requerer a produção de informação ambiental não disponível para a administração (transparência reativa);
2. Presume-se a obrigação do Estado em favor da transparência ambiental, sendo ônus da administração justificar seu descumprimento, sempre sujeita a controle judicial, nos seguintes termos: i) na transparência ativa, demonstrando razões administrativas adequadas para a opção de não publicar; ii) na transparência passiva, de enquadramento da informação nas razões legais e taxativas de sigilo; e iii) na transparência ambiental reativa, da irrazoabilidade da pretensão de produção da informação inexistente;
3. O regime registral brasileiro admite a averbação de informações facultativas sobre o imóvel, de interesse público, inclusive as ambientais;
4. O Ministério Público pode requisitar diretamente ao oficial de registro competente a averbação de informações alusivas a suas funções institucionais.
Nos termos do artigo 947 do Código de Processo Civil de 2015, o IAC é admissível quando o julgamento de recurso envolver relevante questão de direito, com grande repercussão social, sem repetição em múltiplos processos. O IAC está entre os precedentes qualificados de observância obrigatória pelos juízes e tribunais, conforme o artigo 927, inciso IIII, do CPC/2015.
Informação ambiental é elemento primordial da democracia
O IAC teve origem em ação na qual o Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul (TJMS) havia rejeitado o pedido do Ministério Público estadual para que o município de Campo Grande fosse obrigado a publicar periodicamente os atos executórios do plano de manejo da Área de Proteção Ambiental (APA) do Lajeado, criada para assegurar o abastecimento de água na região; bem como para que a APA fosse inscrita na matrícula dos imóveis que a integram. Para o TJMS, as medidas requeridas pelo MP não teriam previsão legal.
O relator do recurso no STJ, ministro Og Fernandes, esclareceu que o debate dos autos não envolve discussão sobre a averbação de APA à luz do Código Florestal, em oposição ao Cadastro Ambiental Rural, mas sobre a incidência, na hipótese, da Lei de Acesso à Informação (LAI) e da Lei de Acesso à Informação Ambiental.
Segundo o relator, o acesso à informação ambiental é elemento primordial, “transcendente e magnético”, em tudo aquilo que diga respeito à coisa pública e à democracia, em especial nas matérias ecológicas.
Essa relação entre o direito de acesso à informação ambiental e o direito de participação cidadã, apontou, foi cristalizada em eventos como a Rio 92 – na qual foi publicada a Declaração do Rio – e assumida pelo Brasil ao assinar o Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe (Acordo de Escazú) – tratado ainda pendente de ratificação pelo Congresso.
“No caso presente, ante sua judicialização, agrega-se ainda um terceiro pilar dos direitos de acesso às questões ambientais, consubstanciado pelo Princípio 10 da Declaração do Rio: o direito de acesso à Justiça. Os três direitos de acesso em matéria ambiental se articulam, de forma interdependente, como elementos estruturais e conectivos entre os direitos humanos e o meio ambiente”, afirmou o ministro.
Estado e transparência passiva, ativa e reativa
Og Fernandes explicou que o direito de informação ambiental é formado de duas partes principais: o direito de as pessoas requisitarem informações ambientais ao Estado (transparência passiva) e o dever estatal de fornecer informações às pessoas (transparência ativa). O magistrado lembrou que, embora tradicionalmente o poder público tenha se pautado pela transparência passiva, a tendência atual é de ampliação da transparência ativa – elemento revelador do nível de maturidade democrática e civilidade do país.
Nesse contexto, o ministro apontou que o artigo 2º da Lei de Acesso à Informação Ambiental protege o direito público de acesso às informações sob guarda da administração relativas a políticas, planos e programas causadores de impacto ambiental, entre outros assuntos. Já o artigo 8º da LAI estipula como dever dos órgãos públicos promover, independentemente de requerimentos, a divulgação de informações de interesse coletivo por eles produzidas ou custodiadas.
“Deve-se integrar as duas normas e intensificar seus efeitos. A partir da LAI, não há mais dúvidas de que o direito de acesso à informação não é unicamente um direito de defesa do cidadão contra o abuso estatal, mas um dever prestacional do Estado democrático”, comentou o magistrado ao lembrar que o plano de manejo ambiental – objeto de discussão nos autos – se inclui entre essas informações de interesse social amplo.
Administração tem o dever de oferecer acesso e produzir informação ambiental
No caso analisado, Og Fernandes entendeu que não seria lógico que a Lei 9.985/2000 previsse a participação social na gestão das unidades de conservação ambiental e o poder público vedasse ou dificultasse o acesso da sociedade às informações sobre a execução do plano em APAs.
“A administração tem o dever não só de viabilizar o acesso à informação ambiental sob sua guarda, como também de produzi-la. Digamos, configurado na hipótese, o dever de transparência reativa, à míngua de melhor nome”, sugeriu o relator.
Diante do princípio da máxima publicidade na esfera ambiental, o ministro também reforçou que as situações de sigilo são extremamente excepcionais, competindo ao Estado demonstrar a presença de circunstâncias restritivas ao direito de informação.
Para Og Fernandes, o Judiciário deve considerar a obrigação da publicidade das informações ambientais para, a partir dessa perspectiva, analisar as razões da administração para não divulgar determinado dado – sem ceder à simples justificativa da discricionariedade administrativa.
“Nessa lógica, sob qualquer ângulo, parece-me inegável o dever estatal – no caso concreto, da municipalidade – de franquear acesso às informações da execução do Plano de Manejo da APA do Lajeado, de forma proativa, fácil, clara, ampla e tempestiva”, declarou.
Registro de informações ambientais traz diversos benefícios
Sobre a atuação do MP, o ministro apontou que a sua intervenção é, costumeiramente, a medida extrema para imposição de deveres na esfera ambiental – em contexto no qual, como indica o caso dos autos, já houve o descumprimento de obrigações pelo Estado.
Em relação ao registro da APA nos imóveis abrangidos pela unidade de conservação, Og Fernandes destacou que, embora a Lei de Registros Públicos não tenha norma impositiva de averbação de áreas de proteção ambiental, tampouco há vedação legal. “Ao contrário: em atenção ao princípio da concentração, consta na lei previsão expressa quanto à possibilidade de averbações facultativas”, disse o relator.
No mesmo sentido, ele lembrou que a Lei de Registros Públicos, em seu artigo 13, prevê a prática de atos de registro a requerimento do Ministério Público, quando a lei autorizar. Entre as hipóteses legais de atuação direta do MP, afirmou, está exatamente a proteção do meio ambiente.
“Assim, sendo o registro a ‘certidão narrativa’ do imóvel, nada veda que, a requerimento do MP, se efetue a averbação de fatos relevantes da vida do bem, com o intuito de ampla publicidade e, na espécie, efetivação e garantia dos direitos ambientais vinculados ao uso adequado de recursos hídricos para consumo humano”, afirmou.
Em seu voto, Og Fernandes ainda enfatizou que a averbação das informações da APA no registro imobiliário traz vários benefícios, entre eles a identificação precisa dos imóveis e suas restrições, a informação sobre os limites impostos pelo plano de manejo e a conscientização coletiva sobre a existência da área protegida.
“Onde a lei estabeleceu as avenidas, descabe ao administrador criar becos; se a lei definiu as vias, deve o Estado pavimentá-las. Ao Judiciário compete remover barreiras, muros e desvios ao livre fluxo da informação administrativa – muito especialmente, a de caráter ambiental. Ou, em termos simples, fazer cumprir a lei, em toda a sua clareza”, concluiu o ministro.
Veja o acórdão.
Processo: REsp 1857098
22 de dezembro
22 de dezembro
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